Les 11 et 18 juin 2017, les Français éliront-ils une majorité de députés constituant un contrepouvoir législatif au pouvoir du Président ? Ou émettront-ils un vote ayant la signification d’un plébiscite en faveur du Président en lui donnant, avec une majorité à sa dévotion, la maîtrise du pouvoir législatif lui permettant ainsi d’échapper à tout contrôle politique de la part du Parlement?

En matière constitutionnelle, plus qu’en tout autre domaine, la doctrine des « checks and balances » (contrôles et contrepoids) a fortement inspiré les rédacteurs de la Constitution américaine qui ont institué en 1787 un régime présidentiel organisé selon une séparation rigide des trois pouvoirs [1], elle-même néanmoins tempérée par l’existence de moyens de contrôle et d’action réciproques.

De l’autre côté de l’Atlantique, la pensée politique et constitutionnaliste française serait-elle étrangère à une telle préoccupation de séparation et d’équilibre des pouvoirs ?

Certainement pas, car lorsqu’il décrète de manière radicale que « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution », l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ne fait que se référer implicitement à cette philosophie. En effet, la séparation des pouvoirs est la condition nécessaire et préalable de la protection des droits naturels de l’homme, et  le contrôle mutuel qu’exercent les trois pouvoirs les uns sur les autres préserve l’individu des atteintes à ses droits fondamentaux.

Par ailleurs, il n’est guère contestable que la séparation des pouvoirs constitue un frein contre la tentation du pouvoir personnel ou une digue contre toute manifestation de despotisme, dès lors qu’aucune personne – ou organe d’un pouvoir – ne pourra concentrer entre ses mains la totalité des pouvoirs (fonctions et organes) qui sont les attributs de la souveraineté du peuple.

En effet, « C’est une expérience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser ; il va jusqu’à ce qu’il trouve des limites » nous disait sagement MONTESQUIEU dans son maître ouvrage De l’esprit des lois [2]. Et il ajoutait : « Pour qu’on ne puisse pas abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir. »

Or si notre dispositif constitutionnel tel qu’il a été voulu par le général de Gaulle, dès 1958 et plus encore en 1962, fait de l’Exécutif un pouvoir organiquement indépendant du Parlement – c’est entendu! -, ce que l’on oublie en revanche trop fréquemment, c’est qu’à son tour, le Parlement est organiquement indépendant de l’Exécutif, c’est-à-dire à la fois du Président de la République et du Premier Ministre (lorsqu’il y en a un)… C’est en principe la règle dans toutes les grandes démocraties, et notamment aux USA, pays auquel l’on compare – souvent d’ailleurs abusivement [3] – la France.

L’Exécutif est chargé de la conduite de la politique du gouvernement, le Législatif fait la loi et contrôle l’Exécutif, que le cadre soit présidentiel ou parlementaire. Sur le plan constitutionnel, les  élections du Président de la République et de l’Assemblée nationale – même si elles sont, aujourd’hui, depuis 2002, très rapprochées [4] – sont organiquement indépendantes l’une de l’autre.

En termes chronologiques, durant la période du septennat, de 1958 à 2000 et jusqu’à 2002, les élections du Président de la République et celles de l’Assemblée nationale étaient séparées dans le temps, et bien distinctes [5]. Ce n’est qu’à partir de 2002 qu’a été établie la règle de subordination des élections législatives à l’Assemblée nationale aux élections présidentielles par l’inversion du calendrier électoral pour prévenir toute nouvelle cohabitation dont avaient souffert successivement les deux partis de gouvernement (RPR et PS) qui entendaient bien ainsi asseoir la prééminence du Président de la République en consacrant la pratique des institutions de la 5ème République, même si elle s’était bien éloignée du schéma constitutionnel originel.

Alors, que se passera-t-il si le 18 juin 2017 – date mémorable pour la défense des libertés et l’exaltation de l’esprit de résistance – les Français ne donnent pas la majorité absolue au parti du président MACRON, « La République en Marche » (LREM), et à ses alliés qui le soutiennent ?

Le président de la République devra, dans cette hypothèse, s’effacer devant une lecture « primo ministérialiste » [6]  de notre constitution, conformément à sa philosophie première, en appelant à la tête du gouvernement – qui retrouvera ainsi son autonomie organique et fonctionnelle originelle -, le chef du parti ayant remporté les élections.

C’est ce que l’on a déjà connu et désigné sous l’expression « cohabitation ».

Elle avait d’ailleurs été pressentie, dès le 6 février 1978, par le doyen Georges VEDEL, éminent constitutionnaliste, dans un article publié dans l’hebdomadaire Le Point qui rappelait, dans les termes ci-dessous, le retour en force du texte constitutionnel dans l’hypothèse d’une majorité parlementaire opposée à la ligne politique du Chef de l’Etat [7] :

« À partir du moment où le chef de l’État n’est plus le maître du gouvernement et le chef de la majorité, plus question de lire la Constitution, selon la pratique de la Cinquième République, comme si tous les pouvoirs attribués au Gouvernement par les textes étaient en réalité à la disposition du président de la République. Mais pas question davantage de la lire, selon la version de Jules Grévy ou d’Armand Fallières, comme si tous les pouvoirs du président de la République étaient en réalité exercés par le Gouvernement. C’est d’une autre lecture qu’il s’agit : là où la Constitution confère une attribution au Gouvernement, il faut lire ‘le Premier ministre’ ou ‘le Gouvernement’ ; là où elle confère une attribution au président de la République, il faut lire ‘le président de la République’. Chacun chez soi… »

La France a connu trois cohabitations : la première, de 1986 à 1988 (François MITTERRAND, Président, et Jacques CHIRAC, Premier Ministre) ; la seconde, de 1993 à 1995 (F. MITTERRAND, toujours Président, et exerçant un second septennat, depuis 1988, et Édouard BALLADUR, Premier Ministre) ; la troisième, de 1997 à 2002 (Jacques CHIRAC, Président depuis 1995, et Lionel JOSPIN, Premier Ministre, à partir de 1997).

Elle a été gouvernée, chaque fois, conformément à la majorité qui se dégageait de la composition de l’Assemblée nationale nouvellement élue, postérieurement à l’élection du Président de la République.

Aujourd’hui, comme il a été dit plus haut, les deux élections sont certes très rapprochées, d’une part, du fait de l’adoption en 2000 du quinquennat présidentiel correspondant à la durée d’une législature ; d’autre part, du fait de l’inversion, à partir de 2002, du calendrier électoral subordonnant chronologiquement la date des élections législatives à celle des élections présidentielles intervenant en premier.

Le référendum du 24 septembre 2000 d’adoption du quinquennat présidentiel n’a guère convaincu les Français [8] quant à l’utilité de la mutation de notre système constitutionnel s’acheminant vers sa présidentialisation accrue. En effet, si les électeurs votèrent « oui » à une large majorité (73,21 % des suffrages exprimés), ils le firent sans un grand enthousiasme démocratique puisque près de 70% des Français s’abstinrent (69,81 %). C’est dire que les Français ne s’y trompèrent pas en boudant l’institution d’un quinquennat ayant pour objet la politisation de la fonction présidentielle voulant faire du Président le capitaine d’une équipe politique et de l’exercice du pouvoir présidentiel une personnalisation, excessive et infantilisante pour ses concitoyens, autour du président.

Entre la fonction de « capitaine  de l’équipe « En Marche » et aspirant à devenir le chef d’une majorité politique, et celle d’arbitre situé au-dessus des partis et garant du bon fonctionnement de nos institutions, le Chef de l’Etat, si le peuple français lui en faisait l’injonction en juin prochain – en refusant de donner la majorité absolue à ses partisans de LREM et à ses alliés du « centre » [9], de gauche et de droite -, devra alors obligatoirement choisir celle d’arbitre et laisser le Premier Ministre gouverner, comme le firent, bien avant lui, François MITTERRAND, par deux fois, et Jacques CHIRAC une fois.

Les fonctions d’arbitrage a priori ne sont pas de nature politique. L’arbitrage est conçu, selon l’article 5 C, pour permettre « le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’Etat ». En effet, le Président de la République assure la continuité de l’Etat, mais il est aussi le « garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités » (article 5 C). Et comme le montre son statut constitutionnel, il n’endosse pas la responsabilité des choix politiques. Ses prérogatives consistent à faire de la présidence de la République une magistrature suprême et morale garante du bon fonctionnement des institutions et de la pérennité de la France par rapport à son environnement international.

Pour la première fois dans l’histoire constitutionnelle française, l’article 5 de la Constitution de 1958 définit avec une certaine précision les contours de la fonction présidentielle. Il en donne le contenu mais il en ébauche aussi le fondement. On peut dire, en effet, que le Président de la République y est défini comme le Chef de l’Etat au sens propre du terme, c’est-à-dire celui qui est à la tête de l’Etat. Sa fonction est liée à l’existence de la pérennité de l’Etat, comme le montre l’expression « continuité de l’Etat » utilisée pour définir la fonction du Président (article 5 C).

Dans son discours devant le Conseil d’Etat du 27 août 1958, Michel DEBRÉ, l’un des pères de la Constitution de 1958, avait ainsi parfaitement résumé la situation :

 « Le Président de la République, comme il se doit, n’a pas d’autre pouvoir que celui de solliciter un autre pouvoir ».

La sollicitation des autres pouvoirs (Gouvernement et Parlement), par le Président de la République, est bien ce qui caractérise la place et le rôle d’un arbitre placé au-dessus de la mêlée des joutes politiques partisanes. Cette place n’est pas la caractéristique d’un régime présidentiel ni davantage « présidentialiste » car elle se présente comme la caractéristique des attributions des chefs d’Etat dans un régime parlementaire [10].

Louis SAISI,

Paris, 25 mai 2017

Abréviations utilisées :

AN = Assemblée Nationale ;

C = Constitution ;

Article 5 C = Article 5 de la Constitution ;

PdR = Président de la République ;

NOTES

[1] Pouvoir législatif, pouvoir exécutif, pouvoir judiciaire : trois fonctions distinctes devant être confiées, chacune, à un organe distinct.

[2] MONTESQUIEU (1689-1755) : De l’esprit des lois, 1748 (publié à Genève, sans nom d’auteur).

[3] Car le Président des Etats-Unis a beaucoup moins de pouvoirs que son homologue français.

[4] Elles ne l’ont pas toujours été : 1958 (PdR) et 1962 (AN) ; 1962 (AN) et 1965 (PdR) ; 1965 (PdR) et 1967 (AN) ; 1965 (PdR) et 1968 (AN) ; 1969 (PdR) et 1973 (AN) ; 1973 (AN) et 1974 (PdR) ; 1978 (AN) et 1981 (PdR) ; 1981 (PdR +AN) et 1988 (PdR) ; 1993 (AN) et 1995 (PdR) ; 1995 (PdR) et 1997 (AN).

NB : L’année indique celle de l’élection du PdR (entre parenthèses) = Président de la République, et de l’AN (entre parenthèses) = Assemblée Nationale. Exemple : 1958 = date de l’élection du PdR et 1962 = date de la dissolution, par le général de Gaulle, de l’Assemblée nationale élue les 23 et 30 novembre 1958. Mais, suite à l’élection de la nouvelle assemblée nationale les 18 et 25 novembre 1962 qui entama la seconde législature de la 5ème République (1962-1967), il y eut, trois ans plus tard, la nouvelle élection des 5 et 19 décembre 1965 du Président de la République, suite à l’expiration du premier septennat du général de Gaulle (qui avait commencé après l’élection du 21 décembre 1958) ; d’où le jumelage des dates 1962 (AN) et 1965 (PdR). Etc.

[5] Si l’on excepte les élections législatives de 1981 et de 1988, à la suite de deux septennats du président François MITTERRAND.

[6] L’expression « primo ministérialisme » est d’Olivier DUHAMEL, cf. son ouvrage : Le quinquennat, collection La bibliothèque du citoyen, Ed. Les Presses de Sciences-Po, Paris, 2008, notamment chapitre 7, Deuxième solution radicale : le système primo-ministériel

[7] Le Chef d’Etat était, à l’époque, le président Valéry GISCARD D’ESTAING qui redoutait, à l’occasion des élections législatives des 12 et 19 mars 1978, l’arrivée de la gauche au pouvoir hostile à sa ligne politique et prête à appliquer le programme commun de gouvernement de la gauche, ce qu’elle fera un peu plus tard, en 1981, avec l’élection de François MITTERRAND à la présidence de la République et les élections législatives qui s’ensuivirent.

[8] Malgré la mobilisation de presque tous les partis favorables au quinquennat : RPR, PS, Verts. Selon RFI (site), les Français auraient « exprimé davantage qu’un désintérêt pour la réforme, une protestation plus globale contre le fonctionnement des institutions, un malaise envers leurs dirigeants ». Moins de deux années plus tard, ce fut le séisme… Aux présidentielles des 21 avril et 5 mai 2002, Jean-Marie LE PEN, avec près de 17% des suffrages exprimés au 1er tour, était sélectionné pour le 2ème tour, ainsi que Jacques CHIRAC (près de 20%), le candidat du PS, Lionel JOSPIN (à peine un peu plus de 16%) étant éliminé à l’issue du 1er tour. Les faibles scores atteints par ces trois candidats, au premier tour des élections présidentielles de 2002, témoignaient déjà d’une grave désaffection pour les institutions de la 5ème République telles qu’elles étaient pratiquées par les deux partis de gouvernement (RPR et PS) et s’inscrivaient dans la suite logique de la faible participation au référendum du quinquennat, moins de deux ans plus tôt. 

[9] Selon la presse et les médias, « La République En Marche », le parti du président E. MACRON, a publié le 15 mai 2017 une nouvelle liste de 511 candidats investis pour les législatives, qui inclut notamment les noms de nouveaux candidats issus du MoDem, le parti de François Bayrou (source : Huffingtonpost.fr du 15 mai 2017).

[10] Conformément, d’ailleurs, à la loi constitutionnelle du 3 juin 1958 portant dérogation transitoire à l’article 90 de la Constitution du 27 octobre 1946 qui confiait au gouvernement investi le 1er juin (celui du général de Gaulle) la responsabilité d’établir un projet de loi constitutionnelle sous réserve de l’observation d’un certain nombre de principes dont le 3ème lui faisait obligation d’observer la règle selon laquelle « Le Gouvernement doit être responsable devant le Parlement ».

[LS1]

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