La bataille pour conserver à la société Aéroports de Paris (ADP) son caractère de

« service public national »

par Louis SAISI

Dans la nuit du mercredi 12 juin au jeudi 13 juin 2019, le Ministère de l’intérieur a ouvert la plate-forme en ligne (https://www.referendum.interieur.gouv.fr/) qui doit servir à collecter les soutiens à la proposition de loi présentée en application de l’article 11 de la constitution visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris. Il s’agit, en même temps, comme cela a été largement souligné par les médias, du premier processus de « référendum d’initiative partagée » (RIP) de notre histoire politique et constitutionnelle…

Mais ne nous emballons pas trop vite dans cette forme de célébration enthousiaste car le processus actionné ne doit pas masquer l’essentiel : à savoir que l’on reste dans les formes et le respect de la « démocratie représentative », même si la procédure résultant de l’alinéa 3 de l’article 11 de la Constitution a été trop souvent résumée par l’expression très discutable de « référendum d’initiative partagée ».

I/ Référendum d’initiative partagée : une appellation originelle mal identifiée et très équivoque

Bien que le Conseil constitutionnel ait lui-même repris, sinon l’expression au moins le sigle (« RIP ») dans la qualification de sa décision (cf. infra, III/A), en fait de « référendum d’initiative partagée », il y a lieu de rectifier cet abus de langage qui risque d’accréditer l’idée que dans tous les cas de figure c’est le peuple souverain qui tranche à l’issue de la procédure impulsée par des parlementaires et une fraction importante du peuple. Or tel n’est pas le cas, car si l’initiative est bien partagée, elle ne débouchera pas, même en cas de succès (quorum des citoyens atteints), nécessairement sur l’organisation d’un référendum portant sur la proposition de loi déposée par les parlementaires signataires.

En effet, aux termes mêmes de l’alinéa 5 de l’article 11, ce n’est que si la proposition de loi n’a pas été examinée (donc au moins une fois par chacune des deux assemblées), dans le délai de 6 mois, après l’obtention des soutiens nécessaires, que le Président de la République devra la soumettre au référendum.

Ainsi l’hypothèse pouvant conduire à ce que la proposition soit soumise au référendum résulterait du fait que le Parlement n’examine pas la proposition. Mais on imagine mal le Parlement – et notamment l’Assemblée nationale où dominent les partisans de LREM, parti présidentiel largement majoritaire favorable à la privatisation – s’exposer au risque d’un renvoi automatique de la proposition au référendum contre lequel la majorité présidentielle de l’Assemblée nationale a implicitement déjà combattu en adoptant le 11 avril 2019 le projet de loi PACTE contenant les dispositions relatives à la privatisation d’ADP [1] . Le quorum des électeurs atteint, si le Parlement examine cette proposition, soit il la rejette, comme ce sera vraisemblablement le cas, et la proposition n’est pas soumise au référendum, soit il l’adopte. Mais dans cette seconde hypothèse – peu probable -, la privatisation étant alors écartée, il n’y aura pas davantage lieu d’organiser un référendum dès lors que la prohibition de la privatisation émanerait d’une loi parlementaire, ce qui est l’objectif même des nouvelles dispositions de l’article 11 de la Constitution.

C’est dire que nous ne sommes donc pas dans le cadre d’un référendum actionné à la suite d’une initiative populaire, comme cela existe dans les régimes de démocratie semi-directe qui visent à corriger les défauts de la « démocratie représentative » se signalant notamment par l’accaparement abusif par les élus, en principe « représentants du peuple », de la souveraineté du peuple.

Le peuple, ici, dans le cadre de l’article 11, alinéa 3 de la Constitution de 1958, n’est appelé à se prononcer lui-même directement qu’en cas d’inertie du Parlement qui refuserait de légiférer sur la double injonction d’une minorité du Parlement et d’une fraction substantielle du peuple.

II/ L’initiative d’une injonction très partagée dans le milieu parlementaire

En fait, ce qui est partagé, c’est la sommation – faite par une fraction des parlementaires et une fraction des citoyens – adressée au Parlement lui demandant de légiférer sur l’une des matières énumérées par l’article 11 de la Constitution de 1958 (1er alinéa, cf. infra, III/A).

Il s’agit d’une injonction prenant au départ la forme d’une proposition de loi émanant du cinquième au moins des membres du Parlement (soit 185 députés et sénateurs) et devant être soutenue, ensuite – pour qu’elle puisse être débattue au Parlement -, par le dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales.

C’est dans ce cadre constitutionnel que, la veille du jour de l’adoption de la loi PACTE, soit le 10 avril 2019, sur l’initiative de 248 députés et sénateurs (voir, dans l’Annexe I, la liste de ces parlementaires) le Président de l’Assemblée nationale saisit le Conseil constitutionnel aux fins de « contrôle » du respect de la procédure constitutionnelle quant au contenu de la proposition de loi N° 1867 « visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris ».

En riposte, Bruno LE MAIRE, Ministre de l’Économie et des Finances, avait fustigé l’initiative en ces termes : “Tous ceux qui se réunissent dans un attelage de circonstance alors que le texte n’est pas encore voté font le jeu des populismes et affaiblissent la démocratie représentative !”  

Autrement dit, si LREM et ses ralliés prônent volontiers la nécessité et leur volonté de dépasser les clivages partisans classiques, toute forme d’union nationale – même temporaire – ne doit jamais se faire au détriment du parti majoritaire et de ses affidés.

Ce genre d’échanges très musclé est révélateur du climat politique actuel…

Ainsi, même après la décision du Conseil constitutionnel du 9 mai 2019 entérinant la validité du RIP, le 20 juin 2019, au lendemain du lancement de la campagne des opposants à la privatisation des Aéroports de Paris – s’étant réunis le 19 juin, à Saint-Denis, dans un meeting rassemblant, dans un «arc républicain», les élus du Rassemblement national à La France insoumise, en passant par le Parti socialiste et Les Républicains pour recueillir le nombre de signatures nécessaires en faveur de la procédure du référendum d’initiative partagée (RIP) sur la question de la privatisation d’ADP -, Gérard LARCHER, président LR du Sénat avait déclaré sur RTL :

« J’ai dit très clairement : le Sénat a voté contre la privatisation d’ADP. Mais nous n’avons pas du tout choisi de détourner en fait le référendum d’initiative partagé prévu par la Constitution. Parce que, pour moi, très clairement, c’est un détournement de démocratie représentative ».

Et d’enfoncer un peu plus le clou en disant que si cette procédure référendaire inédite avait été validée par le Conseil Constitutionnel, c’est « parce qu’on (était) entrés dans une faille du texte de 2008 ». Et de s’indigner vertueusement en ajoutant : «est-ce que le référendum d’initiative partagée, c’est pour faire en quelque sorte un troisième tour après le choix de la majorité?»

Dans ce contexte politique très électrique, il convient donc ci-dessous d’analyser quelle fut la décision du Conseil constitutionnel du 9 mai 2019.

 III/ L’intervention du Conseil constitutionnel

 Il appartenait, en effet, au Conseil constitutionnel, suivant les termes de l’article 45-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, de vérifier en premier lieu que la proposition de loi était bien présentée par au moins un cinquième des membres du Parlement, en deuxième lieu que son objet respectait les conditions posées aux troisième et sixième alinéas de l’article 11 de la Constitution et, en dernier lieu, qu’aucune disposition de la proposition de loi n’était contraire à la Constitution. C’est ce qu’il fit dans sa décision n° 2019-1 RIP du 9 mai 2019 [2] (voir cette décision dans l’Annexe II).

Mais, point trop souvent occulté, une fois la loi PACTE votée le 11 avril 2019, avec les dispositions relatives à la privatisation d’ADP, le Conseil constitutionnel a été à nouveau saisi par des députés et sénateurs le 16 avril 2019 de la contestation, cette fois, de la constitutionnalité de certains articles de la loi relative à la croissance et à la transformation des entreprises (PACTE) dont ceux relatifs à la privatisation des aéroports de Paris (articles 130 à 136 de la loi). Le Conseil constitutionnel s’est prononcé sur le recours contentieux des parlementaires dans sa décision N° 2019-781 DC du 16 mai 2019 [3].

A/ La PREMIERE décision du Conseil constitutionnel du 9 Mai 2019

Il s’agit de la décision du Conseil Constitutionnel n° 2019-1 RIP du 9 mai 2019 rendue sur la validité du recours au « RIP » dans le cadre de la proposition de loi N° 1867 enregistrée à la présidence de l’Assemblée nationale le 10 avril 2019, présentée en application de l’article 11 « visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris ».

Déposé en juin 2018 à l’Assemblée nationale, le projet de loi pour la croissance et la transformation des entreprises (projet de loi dit “PACTE”) a connu un parcours parlementaire plutôt long et fastidieux, entrecoupé par de profonds désaccords entre l’Assemblée nationale et le Sénat. La commission mixte paritaire n’étant pas parvenue à concilier les points de vue des députés et des sénateurs, c’est donc l’Assemblée nationale, dominée par la majorité présidentielle de LREM issue des urnes des 11 et 18 juin 2017 [4], qui, finalement, a eu le dernier mot en adoptant définitivement le texte le 11 avril 2019 [5].

Mais, avant que la loi PACTE n’ait été définitivement adoptée le 11 avril 2019, 248 parlementaires déposèrent la veille, c’est-à-dire le 10 avril 2019, en application de l’article 11 de la Constitution, une proposition de loi N° 1867 « visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris ». En même temps, en application du 4ème alinéa de l’article 11 et de l’alinéa 1er de l’article 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel, avait été saisi le 10 avril 2019 par le Président de l’Assemblée nationale de la validité constitutionnelle de cette proposition avant qu’elle ne soit soumise au référendum.

Le Conseil constitutionnel est en effet chargé de contrôler le respect des dispositions des alinéas 3 et 4 de l’article 11 de la Constitution :

Article 11, alinéas 3 et 4 :

« Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette initiative prend la forme d’une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an.

Les conditions de sa présentation et celles dans lesquelles le Conseil constitutionnel contrôle le respect des dispositions de l’alinéa précédent sont déterminées par une loi organique. »

Le contrôle qu’il opère vérifie que le « référendum » porte bien sur l’une des matières législatives énumérées par l’alinéa 1er de l’article 11 ci-dessous :

« Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel, peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions. »

Dans sa décision n° 2019-1 RIP du 9 mai 2019, le Conseil constitutionnel a donc vérifié qu’étaient respectées les exigences constitutionnelles et organiques résultant des textes en vigueur.

En premier lieu, il a constaté que la proposition de loi avait été présentée par plus d’un cinquième des membres du Parlement à la date d’enregistrement de la saisine du Conseil constitutionnel.

En deuxième lieu, il a jugé que cette proposition de loi, qui a pour objet de prévoir que « l’aménagement, l’exploitation et le développement des aérodromes de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly et de Paris-Le Bourget revêtent les caractères d’un service public national au sens du neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 », relève bien de l’un des objets mentionnés au premier alinéa de l’article 11 de la Constitution car « cette proposition de loi porte sur la politique économique de la nation et les services publics qui y concourent ». Par ailleurs, conformément à l’alinéa 3 précité de l’article 11, «  il a constaté que, à la date d’enregistrement de sa saisine, cette proposition de loi n’avait pas pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an et qu’aucune proposition de loi portant sur le même sujet n’avait été soumise au référendum depuis deux ans[6]. »

Enfin, il a jugé que la proposition de loi n’était pas contraire à la Constitution.

Bien que sur ce point son raisonnement ne soit pas d’une très grande clarté [7]. En effet, pour le Conseil constitutionnel, « l’aménagement, l’exploitation et le développement des aérodromes de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget ne constituent pas un service public national dont la nécessité découlerait de principes ou de règles de valeur constitutionnelle. » C’est une affirmation radicale qui n’est guère motivée. Mais le CC ajoute aussitôt : « La proposition de loi, qui a pour objet d’ériger en service public national l’aménagement, l’exploitation et le développement des aérodromes de Paris ne comporte pas, par elle-même, d’erreur manifeste d’appréciation au regard du neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, selon lequel « Tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ».

Autrement dit, si l’on essayait de traduire ces deux affirmations contradictoires en termes clairs, pour le Conseil constitutionnel, la société ADP n’est pas encore un service public national au sens du 9ème alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, mais elle pourrait le devenir si la procédure du RIP aboutissait…

Il en résulte, pour le CC, que la proposition de loi était bien conforme aux conditions fixées par l’article 11 de la Constitution et par l’article 45-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 (article 1er de sa décision).

S’agissant de la date d’ouverture de la période de recueil des soutiens des électeurs à la proposition de loi, dans l’article 2 de sa décision, le Conseil constitutionnel a précisé qu’elle devait intervenir dans le mois suivant la publication au Journal officiel de sa décision (soit à partir du 15 juin 2019 au plus tard).

Quant au nombre de soutiens d’électeurs inscrits sur les listes électorales devant être recueillis, le Conseil constitutionnel l’a évalué à 4 717 396 (article 3 de sa décision).

Jusqu’à l’intervention de la décision par laquelle le Conseil constitutionnel devra constater si ce nombre de soutiens a été atteint, l’examen de la proposition de loi par le Parlement est donc suspendu.

B/ La seconde décision du Conseil constitutionnel du 16 mai 2019

Comme on vient de le voir, le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 9 mai 2019, avait jugé que rien ne faisait obstacle à la poursuite de la procédure de collecte des soutiens des citoyens en faveur de la proposition de loi affirmant « le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris ».

Il reste que le 16 mai suivant, dans une décision N° 2019-781 DC, il n’a pas sanctionné les dispositions de la loi PACTE relatives à la privatisation des aéroports de Paris devenue la Loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises, promulguée le 22 mai 2019 et publiée au JORF n°0119 du 23 mai 2019, texte n° 2.

En effet, dans le cadre de l’alinéa 2 de l’article 61 (60 députés ou 60 sénateurs), le Conseil constitutionnel avait fait l’objet de pas moins de quatre saisines successives. C’est ainsi qu’il avait été saisi le 16 avril 2019 par plus de 60 députés de droite (LR) et, le même jour, par plus de 60 sénateurs de droite.

Le 23 avril 2019, il fut saisi par plus de 60 députés de « gauche » (LFI, PS, PCF). Le 24 avril 2019, il fut saisi par plus de 60 sénateurs de gauche du Sénat.

1/ La mise en cause de la constitutionnalité de certains aspects de la loi “PACTE”

Les auteurs des différentes saisines mettaient en cause pour inconstitutionnalité :

– certaines dispositions de l’article 11 de la loi (règles de décompte de l’effectif salarié d’une entreprise pour l’application de plusieurs obligations en matière sociale) (risque de stratégies de contournement de certaines exigences liées à ces seuils ; atteinte au principe d’égalité ; méconnaissance du 8ème alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946) (rejet de la demande par le CC) ; 

– les articles 17 (modification des règles relatives à l’interdiction de mise à disposition de certains ustensiles en plastique à usage unique) et 18 (modification des règles relatives à l’interdiction de certains polluants pesticides, fongicides ou herbicides) en ce qu’ils porteraient atteinte à la charte de l’environnement (annulation, non quant au fond, mais parce que les 2 articles « ont… été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution » car ils « ne présentant pas de lien, même indirect, avec les dispositions qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale » (articles contraires à la Constitution) ;

– certaines dispositions de l’article 20 (réduction du champ de l’obligation de désignation d’un commissaire aux comptes) (atteinte au principe d’égalité, atteinte à une situation légalement acquise avec le risque d’instabilité financière ou de défaillance des sociétés concernées par la suppression du contrôle obligatoire opéré par des commissaires aux comptes) (rejet de la demande).

– s’agissant des dispositions des articles 104 (modifiant les règles de de garanties des matières d’or, d’argent et de platine) ; 181, 182 et 183 modifiant les régimes des sociétés civiles de placements immobilier et notamment les éléments pouvant constituer leur actif ; 210, 214 et 215 qui ont pour objet de mettre fin aux tarifs réglementés de vente de gaz et d’électricité ; l’ensemble de ces dispositions ont été adoptées selon une procédure contraire à l’article 45 de la Constitution car elles ne présentent pas de lien, même indirect avec celles qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale (cavaliers législatifs) ; par suite elles sont contraires à la Constitution ;

– pour la même raison, les articles 15 (modification du régime de la garantie de l’Etat), 19 (conditions du travail en soirée dans les commerces de détail alimentaire), 54 et 55 (droit de présentation des titulaires d’autorisations d’occupation temporaire de halle ou de marché), 117 (médiation dans les conventions de gestion d’un compte de dépôt pour les personnes physiques agissant pour des besoins professionnels), 123 ( modification des règles de détention du capital social et des droits de vote d’une société pluri professionnelle par les conseils en propriété intellectuelle), 141 (possibilité pour la Commission de régulation de l’énergie d’accorder des dérogations aux conditions d’accès et à l’utilisation de certains réseaux et installations), 146 (possibilité aux gestionnaires de réseaux de transport de gaz de vendre des prestations de recherche et développement), 170 (réglementation de l’activité de normalisation), 191 et 192 (dispositions relatives aux comités sociaux et économiques), 204 (exclusion des syndics de copropriété des obligations en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme), 207 (création d’associations professionnelles représentatives pour les courtiers en assurance et pour les intermédiaires en opération de banque et services de paiement), 211 (habilitation accordée au gouvernement à transposer par ordonnance une directive sur les autorités de concurrence des États membres et à prendre des mesures en matière de concurrence, 219 (réforme de l’institut d’émission d’outre-mer) ne présentant pas de lien, même indirect, avec le projet de loi initial doivent être déclarés contraires à la Constitution.    

Mais, surtout, dans sa décision du 16 mai 2019, le Conseil constitutionnel a dû se prononcer sur la constitutionnalité de la privatisation des aéroports de Paris.

2/ La mise en cause de la privatisation des aéroports de Paris

Il s’agissait, pour le Conseil constitutionnel, d’examiner la contestation par les parlementaires des conditions d’adoption des articles 130 à 136 de la loi relative à la croissance et la transformation des entreprises (dite “PACTE”) et le contenu de certaines dispositions des articles 130 à 132, 135 et 136.

a) Le nouveau cadre juridique applicable à la société Aéroports de Paris

Le Conseil constitutionnel commence par rappeler le contenu des articles 130 à 136 qui « redéfinissent le cadre juridique applicable à la société Aéroports de Paris, dans la perspective de sa privatisation » : concession de 70 ans à la société des Aéroports de Paris, puis retour à l’Etat[8], à l’issue de cette période, des biens attribués à cette société, avec détermination de l’indemnité devant être accordée à Aéroports de Paris au titre de ce retour (article 130 de la loi PACTE introduisant un article L. 6323-2-1 dans le code des transports) ; dispositions relatives au cahier des charges – approuvé par décret en Conseil d’Etat définissant les conditions dans lesquelles la société des Aéroports de Paris assure les services publics liés aux aérodromes qu’elle exploite – devant fixer « les modalités selon lesquelles l’Etat contrôle tant le respect par Aéroports de Paris des obligations découlant de ses missions de service public que des contrats par lesquels l’exécution de certaines de ses missions serait confiée à des tiers » (article 131 de la loi complétant l’article L. 6323-4 du code des transports) ; réécriture par l’article 132 de la loi de l’article L. 6323-6 du code des transports pour adapter les dispositions relatives à la maîtrise des emprises foncières ; tarifs des redevances aéroportuaires (articles 133 et 134) ; autorisation et encadrement de la privatisation d’Aéroports de Paris : le § 5 de l’article 135 autorise le transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société Aéroports de Paris ; le § 6 du même article précisant les conditions de cession de capital si celle-ci était réalisée en dehors des procédures des marchés financiers, l’opération faisant alors l’objet d’un processus concurrentiel et donnant lieu à l’établissement d’un cahier des charges fixant les obligations des cessionnaires, et « si nécessaire », des conditions d’expérience et de capacité financière des candidats au rachat des actions de l’Etat ; conditions d’entrée en vigueur de l’ensemble du dispositif sus-analysé et suppression des dispositions du code des transports pour l’harmoniser avec l’article 135 en ce que ces dispositions prévoient actuellement que l’Etat détient la majorité du capital d’Aéroports de Paris (article 136).

b) Le rejet d’inconstitutionnalité par le Conseil constitutionnel

  • Au regard des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire (procédure)

Les députés auteurs des première et troisième saisines contestaient la procédure d’adoption des articles 130 à 136 visant la privatisation des Aéroports de Paris en dénonçant son caractère contraignant au détriment des exigences de clarté et sincérité du débat parlementaire découlant de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 et de l’alinéa 1er de l’article 3 de la Constitution.

Pour rejeter l’argument, le Conseil constitutionnel d’une part invoque la « nature réglementaire » de la version provisoire du projet de Cahier des charges (par ailleurs non encore transmis au Conseil d’Etat) dont la communication « ne constituait pas une obligation », d’autre part il estime que les conditions de cette consultation « n’ont en tout état de cause pas altéré la clarté et la sincérité des débats à l’Assemblée nationale ».

  • le problème de la constitutionnalité de la privatisation des Aéroports de Paris

Les auteurs de la quatrième saisine soutenaient que la privatisation des Aéroports de Paris serait contraire au 9ème alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 interdisant la privatisation d’une entreprise ayant le caractère d’un « monopole de fait » ou d’un « service public national ».

  • Aéroports de Paris constitue-t-il un « monopole de fait » ?

Le Conseil constitutionnel rejette le fait qu’Aéroports de Paris constitue un « monopole de fait »  car, s’il est chargé à titre exclusif d’exploiter plusieurs aérodromes civils situés en Île-de-France – parmi lesquels les deux principaux aérodromes du pays (Roissy-Charles de Gaulle et Orly) et plusieurs autres aérodromes de la région Île-de-France -, il existe sur le territoire français d’autres aérodromes d’intérêt national ou international et la situation d’ADP ne l’empêche pas d’être soumis à la concurrence croissante des principaux aéroports régionaux, y compris en matière de dessertes internationales ainsi d’ailleurs qu’avec les grandes plateformes européennes de concurrence aéroportuaire. Par ailleurs, le marché du transport aérien est soumis à la concurrence des transports routier et ferroviaire, notamment pour ce dernier du fait du développement des lignes à grande vitesse (TGV). Dans ces conditions, le CC estime que la société Aéroports de Paris « ne peut être regardée comme une entreprise dont l’exploitation constitue un monopole de fait  au sens du 9ème alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ».

  • Aéroports de Paris présente-t-il le caractère d’un “service public national” régi par des principes et des règles de valeur constitutionnelle ?

Quant au caractère de « service public national » d’ADP, le Conseil constitutionnel (CC) commence par rappeler que « l’article 34 de la Constitution place dans le domaine de la loi ” les règles concernant…les nationalisations d’entreprises et les transferts de propriété d’entreprises du secteur public au secteur privé ” laissant ainsi au législateur l’appréciation de l’opportunité des transferts du secteur public au secteur privé et la détermination des biens ou des entreprises sur lesquels ces transferts doivent porter » mais c’est pour ajouter aussitôt qu’une telle appréciation « ne saurait le (= le législateur) dispenser, dans l’exercice de sa compétence, du respect des principes et des règles de valeur constitutionnelle qui s’imposent à tous les organes de l’Etat ».

Poursuivant son raisonnement, il renforce cette idée en admettant ensuite que si «  la nécessité de certains services publics nationaux (note LS : mais sans toutefois dire lesquels) découle de principes ou de règles de valeur constitutionnelle, la détermination des autres activités qui doivent être érigées en service public national est laissée à l’appréciation du législateur ou de l’autorité réglementaire selon les cas, en fixant leur organisation au niveau national ».

Par suite, le Conseil constitutionnel estime, de manière abrupte, « en premier lieu (que) l’aménagement, l’exploitation et le développement des aérodromes de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly, Paris-Le Bourget et des autres aérodromes mentionnés à l’article L. 6323-2 du code des transports ne constituent pas un service public national dont la nécessité découlerait de principes ou de règles de valeur constitutionnelle ».

En second lieu, il constate qu’aucune disposition législative en vigueur ne qualifie Aéroports de Paris de service public national [9]. Par ailleurs, il note qu’aux termes mêmes de l’article L. 6311-1 du code des transports l’Etat est compétent pour créer, aménager et exploiter les « aérodromes d’intérêt national ou international » dont la liste, fixée par décret en Conseil d’Etat, comporte plusieurs aéroports situés dans différentes régions. Le CC en déduit que « le législateur n’a pas jusqu’à présent entendu confier à la seule entreprise Aéroports de Paris l’exploitation d’un service public aéroportuaire à caractère national ». Il en conclut dès lors que « la société Aéroports de Paris ne présente pas en l’état les caractéristiques d’un service public national ».

Il estime donc, à la suite de son raisonnement, « que   les dispositions du 9ème alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 ne font pas obstacle au transfert au secteur privé de la majorité du capital de la société Aéroports de Paris ».

IV/ Une procédure lourde et aléatoire

Il ne faut cependant pas se dissimuler que, comme dans le saut à la perche, la barre mise par le Constituant, lors de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, a été placée très haute et que nos concitoyens sont implicitement invités à se comporter comme de vrais champions… de la démocratie pour la franchir, ce qui suppose une longue mobilisation de tous les jours car, aux termes même des dispositions fixées par la loi organique du 6 décembre 2013 portant application de l’article 11 de la Constitution, ils n’ont que neuf mois pour s’exprimer, à savoir, en l’occurrence, depuis le 13 juin 2019 jusqu’au 12 mars 2020…

En effet, si la réforme constitutionnelle de 2008 a modifié l’article 11 de la Constitution en introduisant une nouvelle forme de référendum qui repose sur une initiative parlementaire, celle-ci, ensuite, doit être soutenue par un nombre suffisant de citoyens.

C’est d’ailleurs la raison pour laquelle cette réforme constitutionnelle avait vite été dénoncée comme étant d’une faisabilité douteuse tant les exigences étaient fortes quant à sa mise en œuvre, si bien que dix ans après, en 2018, elle n’avait toujours pas été utilisée au point que l’on pouvait la penser alors comme étant tombée en désuétude.

A/ La réunion de parlementaires minoritaires

Avec le phénomène majoritaire propre à la 5ème République, déjà, pour la mise en œuvre d’une proposition de loi dans le cadre de l’article 11, réunir au moins un cinquième des parlementaires (soit au moins 185 députés et sénateurs) n’est pas chose aisée dans un système majoritaire présidentiel et dans lequel les clivages au sein des forces d’opposition sont assez rigides.

Cela suppose que des parlementaires de droite et de gauche dépassent leurs divergences pour faire cause commune sur un grand projet législatif touchant notamment au Pacte social élaboré au lendemain de la Libération et dont la meilleure traduction fut le long préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 énonçant, comme « étant particulièrement nécessaires à notre temps, les principes politiques, économiques et sociaux» déclinés ensuite dans une série de « droits », notamment économiques et sociaux.

Mais cela fut fait le 10 avril 2019, comme rappelé ci-dessus.

B/ La proposition de loi : la défense d’un service public national

 L’objet de l’éventuel référendum porte sur une proposition de loi affirmant le caractère de « service public national » des aérodromes de Paris afin d’en écarter la privatisation.

Cette proposition de loi a été rédigée en ces termes :

 Article unique :

 « L’aménagement, l’exploitation et le développement des aérodromes de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly et de Paris-Le Bourget revêtent les caractères d’un service public national au sens du neuvième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. »

La proposition de loi précitée est précédée d’un exposé des motifs très substantiel et surtout convaincant dans sa démonstration et sa rigueur incontestables.

S’il aboutit, le processus fera échec à la privatisation d’ADP – au profit de concessionnaires privés pour une durée de 70 ans – adoptée par l’Assemblée nationale le 11 avril 2019 dans le cadre de la loi PACTE.

C/ La nécessité d’un large soutien des citoyens à la proposition de loi

La première difficulté surmontée tenant au nombre des parlementaires signataires de la proposition de loi, une autre se présente ensuite, car il faut, au minimum, réunir plus de 4,5 millions de citoyens correspondant à 10% du corps électoral qui sont nécessaires pour que, conformément à l’article 11 de la Constitution, la proposition voit le jour.

Au mardi 25 juin 2019 – soit 12 jours après l’ouverture du recueil des signatures sur le site du Ministère de l’Intérieur -, selon CheckNews (Libération), la proposition de loi comptait 378 477 soutiens (contre 362 769 la veille), ce qui correspondrait à environ 8% du total des soutiens requis (un peu plus de 4,7 millions).

Le décompte de CheckNews porte sur les soutiens validés, étant entendu que, selon le Conseil constitutionnel et le Ministère de l’Intérieur, il y aurait un délai de validation pouvant aller jusqu’à 5 jours à partir du moment où un citoyen a apporté son soutien sur le site. Ainsi, toujours selon CheckNews, le site aurait mis 5 jours, à compter de son lancement le 13 juin à minuit, avant d’afficher les premiers soutiens validés.

 Dans un communiqué publié le 1er juillet 2019 (cf. Annexe III : Le communiqué du Conseil constitutionnel), le Conseil constitutionnel a indiqué qu’à cette date 480 300 soutiens avaient été enregistrés sur le site internet du ministère de l’intérieur dédié à cette procédure. Il a cru devoir préciser que « ce nombre prend en compte à la fois les soutiens enregistrés sur internet, par leurs propres moyens, par les électeurs inscrits sur les listes électorales et ceux qu’ils ont déposés sur les équipements mis à leur disposition à cet effet dans environ 2 000 communes ou dans les consulats. Il prend aussi en compte les soutiens dont l’enregistrement a été effectué par des agents de ces communes et consulats ».

Dans le même communiqué il a fait état des difficultés rencontrées dans les premiers jours par certains électeurs quant à l’utilisation du site dédié du Ministère de l’Intérieur. Il note que suite à sa demande, certaines améliorations ont été apportées au site internet du ministère de l’intérieur.

S’agissant du débat public portant sur la procédure en cours, le Conseil constitutionnel note que le législateur n’a pas prévu de prise en charge financière spécifique par l’État d’actions visant à favoriser ou défavoriser le soutien à une initiative référendaire mais que les partis ou groupements politiques peuvent financer de telles actions par des dons ou des prêts dans les conditions prévues par l’article L. 558-37 du code électoral.

Pour le moment, il faut bien le reconnaître, trop peu de partis politiques, à droite comme à gauche, se sont  véritablement et fortement engagés auprès des électeurs pour promouvoir la démarche du “référendum d’initiative partagée” en invitant les citoyens à lui apporter massivement leur soutien. L’explication réside probablement dans le fait qu’ils sont vraisemblablement davantage préoccupés par leurs problèmes internes d’organisation, à la suite des résultats, pour certains d’entre eux au moins, enregistrés lors des dernières élections européennes du 26 mai dernier qui les a conduits à revoir leur mode d’organisation, d’expression et/ou leurs rapports avec d’autres partis politiques appartenant à la même galaxie…

Cela est regrettable car le choix implicite consistant à privilégier l’état de leur force propre au lieu du bien public est préjudiciable au débat démocratique qui vient de s’instaurer à la suite de l’initiative du “référendum d’initiative partagée” qu’ils ont pourtant eux-mêmes – rendons leur cette justice – très justement et légitimement, contribué à déclencher dans l’hémicycle.

L’on pourra regretter également l’indifférence et le quasi silence des médias et notamment des radios et chaînes TV d’information, en particulier publiques à la charge desquelles pèse un devoir d’information des citoyens. Il est vrai que ce travail austère et sérieux d’information est moins ludique que le combat des « gladiateurs » qu’elles nous proposent quotidiennement autour des personnalités élues, en vue et aussi en vogue du moment…

Or si, comme le note justement le Conseil constitutionnel, « la loi n’a pas prévu de mettre à disposition le service public de la communication audiovisuelle pendant la période de recueil des soutiens », il n’empêche, ajoute-t-il aussitôt, que « dans le silence des textes, il revient (…) aux sociétés de l’audiovisuel public de définir elles-mêmes, dans le respect de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication et sous le contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel, les modalités d’information des citoyens sur le recueil des soutiens à toute initiative référendaire. »

Et l’on peut regretter que, pour le moment au moins, les partis politiques ne se soient pas manifestés auprès de l’appareil de l’audiovisuel public pour lui demander de faire son « job » en ce sens, dans les conditions rappelées ci-dessus par le Conseil constitutionnel.

Or le temps est compté et presse… Au total, pour que la proposition de loi sur le sort d’ADP soit validée par le quorum des citoyens fixé par le Conseil constitutionnel, elle devrait obtenir au moins 4 717 396 de soutiens (10% du corps électoral). Cela correspondrait – collectées sur environ 269 jours (du 13 juin 2019 au 12 mars 2020, date de la clôture des soutiens) – à près de 17 537 signatures par jour.

Cela va ne va pas manquer de demander aux auteurs de la proposition de loi un réveil vigoureux et aux partis politiques impliqués dans la démarche du “référendum d’initiative partagée”  un sursaut citoyen par rapport à leur langueur et léthargie actuelles.

 

CONCLUSIONS 

 I/ Pourquoi privatiser une société qui marche ?

Cette frénésie de privatisations semble relever davantage d’une vision dogmatique et idéologique des choses plutôt que d’une vision saine et réaliste du bien public, ce qui devait être l’objectif permanent du pouvoir politique.

Ainsi selon Bruno LE MAIRE, Ministre de l’Économie, l’État aurait “le mauvais rôle lorsqu’il exerce des activités commerciales en lieu et place d’un entrepreneur privé” et “le bon rôle lorsqu’il fait respecter l’ordre économique, gère des services publics”. C’est oublier un peu vite que, déjà, en France, plus de 40 % d’aéroports sont détenus par des acteurs privés, contrairement à ce qui se passe en Europe dans des pays comparables au nôtre (Allemagne, Espagne, Italie), alors même que ces aéroports constituent un outil stratégique de politique économique.

Par ailleurs, comme cela est très bien exprimé dans l’exposé des motifs de la proposition de loi du “référendum d’initiative partagée”, au moins quatre points plaident éloquemment en faveur de la qualité de grand service public national des Aéroports de Paris :

1/ La place de l’Etat dans ADP

L’État, si souvent décrié, loin d’être tentaculaire, occupe une place à peine légèrement majoritaire au sein d’ADP car, après l’ouverture progressive de son capital en 2006, il n’est plus actionnaire de la société ADP qu’à hauteur de 50,3 % en 2019 représentant quelque 9,5 milliards d’euros. Il était jusqu’alors tenu par la loi de conserver la majorité des parts du groupe aéroportuaire.

2/ La réussite d’ ADP 

La situation d’ADP, aujourd’hui, est florissante et en expansion constante. Les résultats 2018 du groupe démontrent à nouveau l’excellente santé de la société qui voit son chiffre d’affaires progresser de 4,6 % à périmètre constant et son résultat net de 6,8 %. Les dividendes versés à l’État devraient passer de 173 millions d’euros en 2018 à 185 millions d’euros en 2019.

3/ ADP, pôle d’emploi et d’activité du pays

Les aéroports de Paris représentent un des principaux pôles d’emploi et d’activité du pays et les choix de développement et d’aménagement de ces plateformes revêtent une importance de portée nationale.

Ces aérodromes jouent un rôle central dans l’aménagement du territoire, d’une part, et dans la mobilité des français en partance pour l’étranger quant à leur accès aux lignes aériennes long-courrier, d’autre part.

Les aéroports de Paris-CDG et Paris-Orly représentaient, à eux seuls, 101,5 millions de passagers en 2017 soit 58,2 % du trafic total de passagers des 15 aéroports français les plus fréquentés.

4/ La présence forte de l’Etat dans ADP gage d’un meilleur contrôle de la lutte contre les nuisances aéroportuaires

L’on connaît les nuisances générées par les aéroports et les avions : 2 à 3 % des émissions de CO2 à l’échelle mondiale, émissions de gaz à effet de serre (GES) du secteur risquant de tripler d’ici à 2030. Pour faire face au dérèglement climatique et à l’enjeu environnemental et écologique, l’exploitation et le développement des aérodromes de Paris doivent relever d’une forte présence et du pilotage de la puissance publique pour affirmer et défendre leur qualité d’un service public national afin que l’Etat, au service de l’intérêt général, puisse décider démocratiquement des conditions d’exploitation et de développement de ces aérodromes pour faire face à ces enjeux.

II/ Critiques de la décision du Conseil constitutionnel du 16 mai 2019 autorisant la privatisation des Aéroports de Paris

L’on regrettera que cette décision du CC soit passée autant inaperçue dans les médias et, qui plus est, ait été aussi peu commentée par les juristes, et notamment par ceux de la communauté universitaire, au moins pour deux raisons.

A/ Tout d’abord, sur le fond, quant à la constitutionnalité de la privatisation

L’on ne peut s’empêcher de relever ici le caractère très flou du raisonnement du CC. En effet il évoque le fait que « la nécessité de certains services publics nationaux » – mais sans toutefois dire lesquels – « découle de principes ou de règles de valeur constitutionnelle », tandis que « la détermination des autres activités qui doivent être érigées en service public national » relèveraient de l’appréciation du pouvoir politique (législateur ou gouvernement). Tout de suite, implicitement, et sans dire pourquoi, le CC range l’activité d’ADP parmi ces « autres activités »…

Or un « service public national », cela tombe sous le sens, est un service pris en charge par l’Etat représentant de la Nation, ce qui est incontestablement le cas d’ADP. La qualification de « service public national » peut certes résulter de la loi elle-même, mais aussi d’un avis ou d’une décision du Conseil d’Etat qui aurait pu être amené à se prononcer sur la qualification du service public, de la même manière qu’il se prononce habituellement, à l’occasion des contentieux dont il est saisi, sur la « nature » – administrative ou industrielle et commerciale – d’un service public. Autrement dit, l’absence de qualification par la loi ne prive pas de sa qualité essentielle un service public « national » dès lors que l’intérêt général est au centre de cette activité, que celle-ci soit assurée par une personne publique ou privée (en l’occurrence, avec ADP, il s’agit d’une société d’économie mixte dans laquelle l’Etat détient la majorité du capital). Le service public, qui a été qualifié par Gaston JÈZE de “pierre angulaire” du droit administratif français, est assez malmené aujourd’hui par nos gouvernants séduits par le libéralisme intégral. Quant à la « concurrence » d’autres activités identiques et parallèles, elle est inopérante pour ôter au service public sa qualité essentielle. Ainsi le système éducatif français, pris en charge par l’Etat, est un service public national nonobstant le fait que coexistent des écoles privées et des établissements privés d’enseignement sur l’ensemble du territoire français. En France, l’éducation reste toujours fondamentalement « nationale » quant à son pilotage par le centre (l’Etat) nonobstant les lois de décentralisation des années 80, comme le rappelle d’ailleurs l’alinéa 13 du Préambule de 1946 qui fait de « l’organisation de l’enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés (…) un devoir de l’Etat. »

Le CC admet certes l’existence de « services publics nationaux » dont la nécessité « découle de principes ou de règles de valeur constitutionnelle », mais sans nous dire lesquels ? S’agit-il exclusivement des services publics administratifs nécessaires à l’organisation de l’Etat, et notamment de l’Etat régalien (police, justice, armée) ? Mais alors quid des services publics administratifs non régaliens comme, par exemple, celui de l’Éducation nationale, qui nonobstant l’alinéa 13 précité du Préambule de 1946 risquerait alors de connaître un sort aussi funeste que celui d’ADP qui n’a pas été lui-même protégé par l’alinéa 9 du Préambule de 1946 ? Quid également de certains services publics sociaux comme ceux de la santé (hôpitaux, etc.) découlant de l’alinéa 11 du Préambule de la Constitution de 1946 garantissant à tous “la protection de la santé” et faisant partie, selon l’alinéa 10 de ce même texte, des “conditions nécessaires… (au) développement” de l’individu et de la famille devant être assurées par la Nation.  

En filigrane, pour en revenir à ADP, cela rejoint la vieille idée des libéraux selon laquelle l’Etat ne serait pas qualifié pour prendre en charge des services publics industriels et commerciaux qui devaient être laissés, conformément à la logique de l’Union européenne (voir la privatisation de la SNCF, hier) à la seule initiative du secteur privé (cas d’ADP aujourd’hui), idée qui pourrait même s’étendre, demain, aux services publics administratifs non régaliens…

Par ailleurs, doit-on voir dans cette décision du CC – qui constitue une véritable doctrine politique – le feu vert implicite donné à l’Etat pour démanteler tous les services publics non régaliens et réduire ainsi à néant tout l’héritage des droits économiques et sociaux découlant du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et d’ailleurs repris, sous l’impulsion de l’éminent Professeur René CASSIN, dans la Déclaration universelle de droits de l’Homme du 10 décembre 1948 ?

Ainsi, après avoir fort justement reconnu, dans sa décision n° 2018-717/718 QPC du 6 juillet 2018 [10], le caractère juridique du principe de fraternité [11] – qui tient une place centrale dans la Déclaration universelle des droits de l’Homme et commande tous les autres droits inscrits dans cette même Déclaration -, le Conseil constitutionnel s’éloigne de la tendance à la socialisation du droit entreprise sous la 3ème République (Léon DUGUIT, Émile DURKHEIM, Charles GIDE, Léon BOURGEOIS, etc.) et continuée sous les IVème et Vème Républiques.

B/ Les deux décisions du Conseil constitutionnel du 9 mai 2019 et du 16 mai 2019 aboutissent à la situation paradoxale suivante :

D’une part, le Conseil constitutionnel, par sa décision N° 2019-1 RIP du 9 mai 2019, a validé la mise en œuvre de la proposition de loi parlementaire (PPL) dans le cadre de l’article 11.

D’autre part, la validation de la constitutionnalité des dispositions de la loi PACTE relatives à la privatisation de l’aéroport de Paris aboutit à la promulgation postérieure de cette loi, alors même qu’avant l’adoption de cette même loi (11 avril 2019), une proposition de loi avait été déposée la veille (10 avril 2019) par 248 parlementaires pour affirmer le caractère de “service public national” de l’aéroport de Paris.

Or le fait de la mise en œuvre de deux procédures législatives concurrentes aboutit, en fin de course, à une demande d’abrogation implicite d’une loi qui, depuis, a été promulguée, alors qu’au départ elle n’était qu’à l’état de gestation. À notre connaissance, seul Jean-Éric SCHOETTL [12], ancien Secrétaire général du Conseil constitutionnel, s’est ému de cette curieuse situation, mais en tirant des conclusions que nous ne partageons pas. Selon lui, le CC aurait pu sanctionner la PPL et le recours au RIP dès le 9 mai 2019, en considérant qu’ADP n’étant pas un service public national, les parlementaires ne pouvaient ajouter à la Constitution un cas non prévu par le Préambule de 1946. Ne l’ayant pas fait le 9 mai 2019 à l’occasion de la PPL RIP, le CC, à l’occasion de l’examen de la loi PACTE, aurait dû alors juger que la promulgation de cette loi faisait obstacle à la poursuite du RIP, dès lors que, selon lui, ADP ne présentait pas les caractères d’un service public national au sens de l’alinéa 9 du Préambule de 1946.

Il nous semble, modestement quant à nous, que ce qui aurait dû être mis en cause par le CC le 9 mai 2019 c’est moins l’initiative originelle de la PPL RIP ni davantage sa poursuite, ensuite, le 16 mai 2019, que la promulgation de la loi PACTE elle-même, notamment dans ses dispositions particulières portant sur la privatisation d’ADP, au nom d’un certain parallélisme des procédures en cours.    

L’on sait, en effet, que la proposition de loi parlementaire, une fois validée par le CC, suspend la procédure parlementaire jusqu’à ce que le CC constate dans une décision si la proposition de loi a recueilli au moins 4 717 396 électeurs. Avec le même parallélisme, n’aurait-on pas dû considérer que le fait même de l’existence d’une proposition de loi tendant à affirmer le caractère de service public national d’ADP (proposition de loi déposée antérieurement à l’adoption de la loi PACTE) rendait inopérante la poursuite de l’examen du projet de loi gouvernemental au moins dans ses dispositions relatives à la privatisation d’ADP. Le Gouvernement ne l’ayant pas fait lui-même, malgré la contestation de sa loi, le CC aurait pu considérer que les dispositions de la loi PACTE relatives à la privatisation d’ADP, sans même examiner leur conformité à la Constitution, ne pouvaient être promulguées tant que la procédure de RIP était en cours, au nom de la cohérence et de la lisibilité de la procédure parlementaire. Dans la négative, le CC considère implicitement que la question puisse déjà être tranchée par les parlementaires eux-mêmes avant même que le RIP n’arrive à son terme car on voit mal les parlementaires revenir sur une loi fraîchement adoptée et promulguée moins d’un an avant (9 mois de collecte des signatures + 2 mois de débats parlementaires ensuite)… C’est d’ailleurs la raison pour laquelle l’article 11 prohibe l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an…

C’est dire que tant la situation actuelle d’ADP, très positive et florissante, tant son caractère incontestable de service public national justifient la bataille politique engagée par les auteurs et signataires de la proposition de loi et leurs relais au sein de la société (associatifs, syndicaux et autres) contre le dogmatisme du pouvoir en place.

Cela va leur demander inévitablement une intense mobilisation mettant en avant l’enjeu économique et social que représente, pour la société Aéroports de Paris, dans sa structuration actuelle, sa qualité incontestable de service public national.

Louis SAISI

Paris, le 1er juillet 2019

I/ Sigles et abréviations utilisés :

ADP = Aéroports de Paris ;

CC = Conseil constitutionnel ;

FDJ = La Française des Jeux ;

JORF = Journal Officiel de la République Française ;

LFI = La France Insoumise  ;

LR = Les Républicains ;

LREM = La République En Marche (parti présidentiel majoritaire) (parfois aussi désigné sous le sigle LRM) ;

MoDem = Mouvement Démocrate (créé par François BAYROU) ;

PACTE = Plan d’Action pour la Croissance et la Transformation des Entreprises ;

PCF = Parti Communiste Français ;

PPL = Proposition de loi (émanant de l’Assemblée nationale ou du Sénat) ;

PS = Parti Socialiste ;;

RIP = Référendum d’Initiative partagé.

II/ NOTES

[1] En effet, le projet de loi PACTE (Plan d’Action pour la Croissance et la Transformation des Entreprises) – contenant les dispositions litigieuses relatives à la privatisation d’ADP – a été définitivement adopté en dernière lecture par l’Assemblée nationale le jeudi 11 avril 2019 par 147 voix pour, 50 contre, et 8 abstentions, au terme d’un débat houleux au cours duquel le ministre de l’Économie et des Fiances Bruno Le Maire n’avait pas hésité à accuser les parlementaires à l’origine du RIP de faire «le jeu des populismes»… Unanimement perçue comme très touffue et excessivement technique, la loi pour «la croissance et la transformation des entreprises» – qui comporte plus de 200 articles – se donne comme larges objectifs ceux de faciliter la vie des entreprises, de mieux associer les salariés et de redonner vigueur à la croissance. Ce texte traite de sujets aussi divers que ceux de financement, de dérégulation de certaines professions réglementées, d’intéressement et de participation… Mais, depuis janvier 2019, le seul sujet qui captait l’attention des médias et des politiques était celui des privatisations d’ADP (Aéroports de Paris) et, dans une moindre mesure, de la FDJ (La Française des jeux).

[2] Décision n° 2019-1 RIP du 9 mai 2019 publiée au JORF n°0112 du 15 mai 2019, texte n° 65.

[3] Voir cette décision N° 2019-781 DC du 16 mai 2019 (Loi relative à la croissance et à la transformation des entreprises) publiée au JORF n° 0119 du 23 mai 2019, texte n° 4.

[4] En effet, à lui seul, le parti présidentiel, La République en marche (LREM), obtient 308 sièges. Le MoDem, son allié, ayant obtenu 42 députés, la majorité présidentielle compte donc 350 élus. Rappelons que le scrutin fut marqué au second tour par un taux d’abstention record pour des élections législatives en France (57,4 %), ce qui ne donne pas une légitimité démocratique très solide aux nouveaux élus de la majorité présidentielle.

[5] Loi PACTE = LOI n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (JORF. n°0119 du 23 mai 2019, texte n° 2).

[6] La proposition de loi – tendant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris – a été enregistrée le 10 avril 2019 à la présidence de l’Assemblée nationale, et le Conseil constitutionnel a été saisi le même jour par le Président de cette même assemblée. C’est dire que si la proposition de loi avait été déposée après l’adoption de la loi PACTE, le 11 avril 2019, elle aurait abouti à une demande d’abrogation de certaines dispositions de la loi PACTE promulguée depuis moins d’un an. Les délais étaient donc serrés.

[7] L’on ne voit pas alors pourquoi il valide la RIP ayant pour objet de faire déclarer le caractère « national » du service public de l’ADP… Mais nous y reviendrons dans notre conclusion car la décision du CC du 16 mai 2019 est un copié-collé dans ses motifs de celle du 9 mai 2016 (notamment II/A)

[8] Pour récupérer son bien, comme prévu par la loi, l’Etat devra payer une indemnité qui sera calculée en fonction de la valeur nette comptable des biens transférés à cette date. Il est impossible aujourd’hui de l’évaluer, mais, comme le souligne Médiapart, il est possible que la somme soit si élevée que l’Etat décide alors de renouveler la concession plutôt que de payer.

Quant à la durée de cette concession (70 ans), si elle est effectivement plus courte que celle du tunnel sous la Manche (la durée initiale de 55 ans de la concession a été étendue de 10 ans en 1994, puis de 34 ans en 1999, ce qui la porte donc à 99 ans) ou le viaduc de Millau (78 ans), elle est deux fois supérieure aux concessions des autoroutes, qui étaient initialement de trente-cinq ans (mais qui sont passées actuellement entre 64 et 75 ans selon les sociétés concessionnaires) . Il est surtout difficile d’imaginer comment le secteur aérien va évoluer sur cette durée, notamment si des mesures seront prises pour limiter le réchauffement climatique.

[9] Un « service public national » est un service pris en charge par l’Etat représentant de la Nation, ce qui est le cas d’ADP. On se reportera sur ce point aux observations et aux développements plus abondants de notre conclusion (notamment II/A).

[10] Décision n° 2018-717/718 QPC du 6 juillet 2018 [Délit d’aide à l’entrée, à la circulation ou au séjour irréguliers d’un étranger], JORF n°0155 du 7 juillet 2018, texte n° 107 ; Cf. également https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2018/2018717_718QPC.htm

[11] Voir notre article sur ce site.

[12] Cf. Jean-Éric SCHOETTL : « De quelques questions épineuses sur le RIP “Aéroports de Paris” », in Petites Affiches, 7 juin 2019, N° 114, pp. 7-11.

III/ ANNEXES (3)

Annexe I : PROPOSITION DE LOI PRÉSENTÉE EN APPLICATION DE L’ARTICLE 11 DE LA CONSTITUTION

 visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris,

 présentée par Mesdames et Messieurs :

Jean-Félix ACQUAVIVA, Maurice ANTISTE, Cathy APOURCEAU-POLY, Viviane ARTIGALAS, Éliane ASSASSI, David ASSOULINE, Julien AUBERT, Clémentine AUTAIN, Joël AVIRAGNET, Ericka BAREIGTS, Nathalie BASSIRE, Marie-Noëlle BATTISTEL, Thibault BAZIN, Valérie BAZIN-MALGRAS, Valérie BEAUVAIS, Huguette BELLO, Esther BENBASSA, Thierry BENOIT, Claude BÉRIT-DÉBAT, Ugo BERNALICIS, Gisèle BIÉMOURET, Jacques BIGOT, Joël BIGOT, Maryvonne BLONDIN, Éric BOCQUET, Nicole BONNEFOY, Émilie BONNIVARD, Jean-Yves BONY, Yannick BOTREL, Ian BOUCARD, Jean-Claude BOUCHET, Christophe BOUILLON, Céline BOULAY-ESPÉRONNIER, Martial BOURQUIN, Michel BOUTANT, Jean-Marc BOYER, Xavier BRETON, Jean-Louis BRICOUT, Bernard BROCHAND, Moetai BROTHERSON, Marie-Thérèse BRUGUIÈRE, Céline BRULIN, Fabrice BRUN, Alain BRUNEEL, Marie-George BUFFET, Henry CABANEL, Thierry CARCENAC, Gilles CARREZ, Luc CARVOUNAS, Michel CASTELLANI, Anne CHAIN-LARCHÉ, André CHASSAIGNE, Alain CHATILLON, Jean-Michel CLÉMENT, Laurence COHEN, Yvon COLLIN, Pierre-Yves COLLOMBAT, Paul-André COLOMBANI, Catherine CONCONNE, Hélène CONWAY-MOURET, Éric COQUEREL, Alexis CORBIÈRE, Pierre CORDIER, François CORNUT-GENTILLE, Roland COURTEAU, Cécile CUKIERMAN, Pierre CUYPERS, Michel DAGBERT, Marie-Christine DALLOZ, Ronan DANTEC, Yves DAUDIGNY, Marc DAUNIS, Alain DAVID, Marta de CIDRAC, Claude de GANAY, Dominique de LEGGE, Nathalie DELATTRE, Gilbert-Luc DEVINAZ, Pierre DHARRÉVILLE, Fabien DI FILIPPO, Philippe DOMINATI, Jean-Pierre DOOR, Jeanine DUBIÉ, Virginie DUBY-MULLER, Jean-Paul DUFRÈGNE, Frédérique DUMAS, Laurence DUMONT, Pierre-Henri DUMONT, Jérôme DURAIN, Alain DURAN, Vincent ÉBLÉ, Frédérique ESPAGNAC, Olivier FALORNI, Daniel FASQUELLE, Elsa FAUCILLON, Olivier FAURE, Rémi FÉRAUD, Corinne FÉRET, Caroline FIAT, Jean-Luc FICHET, Martine FILLEUL, Bernard FOURNIER, Laurent FURST, Guillaume GAROT, Fabien GAY, Frédérique GERBAUD, Samia GHALI, Jordi GINESTA, Guillaume GONTARD, Philippe GOSSELIN, Michelle GRÉAUME, Nadine GRELET-CERTENAIS, Annie GUILLEMOT, David HABIB, Laurence HARRIBEY, Michel HERBILLON, Patrick HETZEL, Jean-Michel HOULLEGATTE, Christian HUTIN, Xavier IACOVELLI, Olivier JACQUIN, Victoire JASMIN, Sophie JOISSAINS, Patrice JOLY, Bernard JOMIER, Gisèle JOURDA, Régis JUANICO, Sébastien JUMEL, Mansour KAMARDINE, Patrick KANNER, Marietta KARAMANLI, Manuela KÉCLARD–MONDÉSIR, Éric KERROUCHE, Brigitte KUSTER, Joël LABBÉ, Bastien LACHAUD, Valérie LACROUTE, Bernard LALANDE, François-Michel LAMBERT, Jérôme LAMBERT, Michel LARIVE, Jean LASSALLE, Daniel LAURENT, Pierre LAURENT, Marc LE FUR, Sébastien LECLERC, Jean-Yves LECONTE, Jean-Paul LECOQ, Jean-Pierre LELEUX, Olivier LÉONHARDT, Claudine LEPAGE, Serge LETCHIMY, Marie-Noëlle LIENEMANN, David LORION, Véronique LOUWAGIE, Jean-Jacques LOZACH, Monique LUBIN, Victorin LUREL, Philippe MADRELLE, Jacques-Bernard MAGNER, Christian MANABLE, Josette MANIN, Alain MARC, Didier MARIE, Olivier MARLEIX, Jean-Louis MASSON, Rachel MAZUIR, Jean-Luc MÉLENCHON, Gérard MENUEL, Frédérique MEUNIER, Michelle MEUNIER, Sébastien MEURANT, Brigitte MICOULEAU, Paul MOLAC, Marie-Pierre MONIER, Franck MONTAUGÉ, Sébastien NADOT, Danièle OBONO, Pierre OUZOULIAS, Olivier PACCAUD, Bertrand PANCHER, Mathilde PANOT, Jean-François PARIGI, George PAU-LANGEVIN, Guillaume PELTIER, Marie-Françoise PEROL-DUMONT, Bernard PERRUT, Stéphane PEU, Christine PIRES BEAUNE, Bérengère POLETTI, Dominique POTIER, Aurélien PRADIÉ, Angèle PRÉVILLE, Christophe PRIOU, Loïc PRUD’HOMME, Christine PRUNAUD, Joaquim PUEYO, Frédérique PUISSAT, François PUPPONI, Adrien QUATENNENS, Didier QUENTIN, Valérie RABAULT, Alain RAMADIER, Jean-Hugues RATENON, Claude RAYNAL, Robin REDA, Damien REGNARD, Frédéric REISS, Muriel RESSIGUIER, Sylvie ROBERT, Gilbert ROGER, Vincent ROLLAND, Laurence ROSSIGNOL, Fabien ROUSSEL, Sabine RUBIN, François RUFFIN, Hervé SAULIGNAC, Michel SAVIN, Pascal SAVOLDELLI, Jean-Marie SERMIER, Gabriel SERVILLE, Jean-Pierre SUEUR, Simon SUTOUR, Sophie TAILLÉ-POLIAN, Jean-Charles TAUGOURDEAU, Bénédicte TAURINE, Rachid TEMAL, Claudine THOMAS, Jean-Claude TISSOT, Nelly TOCQUEVILLE, Jean-Marc TODESCHINI, Sylvie TOLMONT, Jean-Louis TOURENNE, Cécile UNTERMAIER, Hélène VAINQUEUR-CHRISTOPHE, Boris VALLAUD, André VALLINI, Sabine VAN HEGHE, Michel VASPART, Pierre VATIN, Yannick VAUGRENARD, Arnaud VIALA, Michel VIALAY, Michèle VICTORY, Philippe VIGIER, André VILLIERS, Stéphane VIRY, Hubert WULFRANC,

députés et sénateurs.

PROPOSITION DE LOI

Article unique :

 « L’aménagement, l’exploitation et le développement des aérodromes de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly et de Paris-Le Bourget revêtent les caractères d’un service public national au sens du neuvième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. »

 

Annexe II : DÉCISION N° 2019-1 RIP DU 9 MAI 2019 (Conseil Constitutionnel)

(PROPOSITION DE LOI VISANT À AFFIRMER LE CARACTÈRE DE SERVICE PUBLIC NATIONAL DE L’EXPLOITATION DES AÉRODROMES DE PARIS)

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 10 avril 2019, par le président de l’Assemblée nationale, sous le n° 2019-1 RIP, conformément au quatrième alinéa de l’article 11 et au premier alinéa de l’article 61 de la Constitution, de la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris.

Au vu des textes suivants :

– la Constitution, notamment ses articles 11 et 40 ;

– l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment son article 45-2 ;

– la loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013 portant application de l’article 11 de la Constitution, ensemble la décision du Conseil constitutionnel n° 2013-681 DC du 5 décembre 2013 ;

Au vu des pièces suivantes :

– les observations du Gouvernement, enregistrées les 23 avril 2019 ;

– les observations de M. Sébastien NADOT, député, enregistrées le même jour ;

– les observations en réponse de Mme Valérie RABAULT et plusieurs autres députés, enregistrées le 29 avril 2019 ;

– les observations en réponse de M. Gilles CARREZ, député, enregistrées le même jour ;

– les observations en réponse de M. Patrick KANNER, sénateur, enregistrées le même jour ;

Et après avoir entendu le rapporteur ;

Le Conseil constitutionnel s’est fondé sur ce qui suit :

  1. La proposition de loi soumise à l’examen du Conseil constitutionnel a été déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale, en application du troisième alinéa de l’article 11 de la Constitution.
  2. Aux termes des premier, troisième, quatrième et sixième alinéas de l’article 11 de la Constitution : « Le Président de la République, sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées, publiées au Journal officiel, peut soumettre au référendum tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions. »

« Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette initiative prend la forme d’une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an ».

« Les conditions de sa présentation et celles dans lesquelles le Conseil constitutionnel contrôle le respect des dispositions de l’alinéa précédent sont déterminées par une loi organique. »
« Lorsque la proposition de loi n’est pas adoptée par le peuple français, aucune nouvelle proposition de référendum portant sur le même sujet ne peut être présentée avant l’expiration d’un délai de deux ans suivant la date du scrutin ».

  1. Aux termes de l’article 45-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 mentionnée ci-dessus : « Le Conseil constitutionnel vérifie, dans le délai d’un mois à compter de la transmission de la proposition de loi :

« 1° Que la proposition de loi est présentée par au moins un cinquième des membres du Parlement, ce cinquième étant calculé sur le nombre des sièges effectivement pourvus à la date d’enregistrement de la saisine par le Conseil constitutionnel, arrondi au chiffre immédiatement supérieur en cas de fraction ;

« 2° Que son objet respecte les conditions posées aux troisième et sixième alinéas de l’article 11 de la Constitution, les délais qui y sont mentionnés étant calculés à la date d’enregistrement de la saisine par le Conseil constitutionnel ;

« 3° Et qu’aucune disposition de la proposition de loi n’est contraire à la Constitution ».

  1. En premier lieu, la proposition de loi a été présentée par au moins un cinquième des membres du Parlement à la date d’enregistrement de la saisine du Conseil constitutionnel.
  2. En deuxième lieu, elle a pour objet de prévoir que « l’aménagement, l’exploitation et le développement des aérodromes de Paris – Charles-de-Gaulle, Paris-Orly et de Paris-Le Bourget revêtent le caractère d’un service public national au sens du neuvième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ».
  3. Il en résulte que cette proposition de loi porte sur la politique économique de la nation et les services publics qui y concourent. Elle relève donc bien d’un des objets mentionnés au premier alinéa de l’article 11 de la Constitution.
  4. Par ailleurs, à la date d’enregistrement de la saisine, elle n’avait pas pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an. Et aucune proposition de loi portant sur le même sujet n’avait été soumise au référendum depuis deux ans.
  5. En dernier lieu, aux termes du neuvième alinéa du Préambule de 1946 : « Tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ». Si la nécessité de certains services publics nationaux découle de principes ou de règles de valeur constitutionnelle, la détermination des autres activités qui doivent être érigées en service public national est laissée à l’appréciation du législateur ou de l’autorité réglementaire selon les cas.
  6. L’aménagement, l’exploitation et le développement des aérodromes de Paris – Charles-de-Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget ne constituent pas un service public national dont la nécessité découlerait de principes ou de règles de valeur constitutionnelle. La proposition de loi, qui a pour objet d’ériger ces activités en service public national, ne comporte pas par elle-même d’erreur manifeste d’appréciation au regard du neuvième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.
  7. Il résulte de tout ce qui précède que la proposition de loi est conforme aux conditions fixées par l’article 11 de la Constitution et par l’article 45-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 tels qu’ils sont rédigés.
  8. Dès lors, l’ouverture de la période de recueil des soutiens des électeurs à la proposition de loi doit intervenir dans le mois suivant la publication au Journal officiel de la République française de la présente décision. Le nombre de soutiens d’électeurs inscrits sur les listes électorales à recueillir est de 4 717 396.

Le Conseil constitutionnel décide :

Article 1

La proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris est conforme aux conditions fixées par l’article 11 de la Constitution et par l’article 45-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel.

Article 2

L’ouverture de la période de recueil des soutiens des électeurs à la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris doit intervenir dans le mois suivant la publication au Journal officiel de la présente décision.

Article 3

Jusqu’à l’intervention de la décision par laquelle le Conseil constitutionnel constatera si la proposition de loi a recueilli le soutien d’au moins 4 717 396 électeurs inscrits sur les listes électorales, l’examen de la proposition de loi par le Parlement est suspendu.

Article 4

Cette décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Jugé par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 9 mai 2019, où siégeaient : M. Laurent FABIUS, Président, Mme Claire BAZY MALAURIE, M. Alain JUPPÉ, Mmes Dominique LOTTIN, Corinne LUQUIENS, Nicole MAESTRACCI, MM. Jacques MÉZARD, François PILLET et Michel PINAULT.

Rendu public le 9 mai 2019.

JORF n°0112 du 15 mai 2019 (texte n° 65)

Annexe III : Communiqué du Conseil constitutionnel du 1er juillet 2019 sur le recueil de soutiens dans le cadre de la procédure du RIP

Le 13 juin 2019 à 0 h s’est ouverte, pour une durée de neuf mois, la phase de recueil des soutiens au cours de laquelle, dans le cadre de la procédure dite du référendum d’initiative partagée (RIP), les électeurs inscrits sur les listes électorales peuvent apporter leur soutien à la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris (ADP).

En application de l’article 11 de la Constitution, il appartiendra au Conseil constitutionnel de déterminer, à l’issue de la période en cours, si cette proposition de loi aura recueilli le soutien du dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales, soit au moins 4 717 396 soutiens, ainsi qu’il l’a jugé par sa décision n° 2019-1 RIP du 9 mai 2019.

À la date du 1er juillet 2019, 480 300 soutiens ont été enregistrés sur le site internet du ministère de l’intérieur dédié à cette procédure.
Ce nombre prend en compte à la fois les soutiens enregistrés sur internet, par leurs propres moyens, par les électeurs inscrits sur les listes électorales et ceux qu’ils ont déposés sur les équipements mis à leur disposition à cet effet dans environ 2 000 communes ou dans les consulats. Il prend aussi en compte les soutiens dont l’enregistrement a été effectué par des agents de ces communes et consulats.

À cette même date, 97 % de ces soutiens, soit 465 900 soutiens, ont franchi avec succès le stade des vérifications administratives auxquelles il incombe au ministère de l’intérieur de procéder dans les cinq jours suivant le dépôt de la demande. Il est rappelé que la liste de ces soutiens peut être consultée sur le site internet du ministère de l’intérieur, conformément à l’article 7 de la loi organique n° 2013-114 du 6 décembre 2013.

Les chiffres qui précèdent s’entendent sous réserve du traitement susceptible d’être donné, par le Conseil constitutionnel, à des réclamations qui contesteraient les soutiens déposés.

Au titre du contrôle de la régularité des opérations, les réclamations dont le Conseil constitutionnel a été saisi à ce jour portent dans une très grande proportion sur le fonctionnement du site internet dédié.

Indépendamment de la réponse apportée à chacune de ces réclamations, le Conseil constitutionnel a entendu tirer des conséquences des premières observations qu’il a pu faire dans le cadre de sa mission de contrôle des opérations de recueil des soutiens.

Suivant la demande du Conseil constitutionnel, plusieurs documents propres à faciliter les démarches des personnes souhaitant déposer en ligne leur soutien ont été préparés par le ministère de l’intérieur. Ces documents sont accessibles tant sur le site internet dédié du ministère de l’intérieur que sur le site internet du Conseil constitutionnel. Il s’agit d’un tutoriel, d’une « foire aux questions » et d’une carte interactive des points d’accès proposés dans des mairies et consulats. Des précisions ont également été apportées aux utilisateurs de ce site sur sa compatibilité avec divers navigateurs. Régulièrement actualisés, ces documents sont destinés à répondre aux difficultés qu’ont pu rencontrer certains électeurs dans les premiers jours du recueil des soutiens.

Suivant la demande du Conseil constitutionnel, certaines améliorations ont été apportées au site internet du ministère de l’intérieur. En particulier, pour remédier à des erreurs fréquemment observées dans les premiers jours, il a été précisé aux utilisateurs du site que, sur le formulaire à remplir au premier stade de la démarche de soutien, ils doivent mentionner le nom de leur commune de naissance et de vote, et non son code postal ou son code INSEE.

S’agissant du débat public portant sur la procédure en cours, le Conseil constitutionnel note que le législateur n’a pas prévu de prise en charge financière spécifique par l’État d’actions visant à favoriser ou défavoriser le soutien à une initiative référendaire mais que les partis ou groupements politiques peuvent financer de telles actions par des dons ou des prêts dans des conditions prévues à l’article L. 558-37 du code électoral. Ces dispositions prévoient :

  • le plafonnement des dons consentis par des personnes physiques à 4 600 euros ;
  • l’encadrement des prêts consentis par des personnes physiques ;
  • l’interdiction de financement par des personnes morales, à l’exception des partis ou groupements politiques ;
  • l’interdiction du financement par des États étrangers ou des personnes morales de droit étranger.

L’ensemble des opérations financières conduites par un parti ou groupement politique en vue de la campagne de collecte des soutiens doit faire l’objet d’une comptabilité annexe et détaillée dans les comptes de ce parti ou groupement politique annuellement déposés à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP).

La loi n’a pas prévu de mettre à disposition le service public de la communication audiovisuelle pendant la période de recueil des soutiens. Dans le silence des textes, il revient donc aux sociétés de l’audiovisuel public de définir elles-mêmes, dans le respect de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication et sous le contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel, les modalités d’information des citoyens sur le recueil des soutiens à toute initiative référendaire.

Le prochain communiqué du Conseil constitutionnel sur le recueil des soutiens interviendra normalement fin juillet.

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